2023年11月8日，国务院办公厅正式印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称《意见》），系统解释了政府与社会资本合作新机制的内涵、监管、模式、领域等方面的问题。宣告了自2014年PPP模式实施以来，国家政策层面上力度最大的一次调整，对中国推广应用PPP模式影响深远。
《意见》发布后，2023年2月清理核查前未完成招采程序以及后续新实施的PPP项目，均不再执行《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见>的通知》（国办发〔2015〕42号）。项目实施机构应将非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。 PPP新机制聚焦使用者付费的特许经营模式 
国办发〔2015〕42号文提出，PPP项目可以采用政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制。自42号指导意见实施以来，采用政府付费和可行性缺口补助的PPP项目数量和投资额在全部PPP项目中占比超过90%。 此次《意见》明确规定，此后PPP回报机制将聚焦使用者付费，政府在有条件下给予使用者付费项目建设期投资支持，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。当然，新机制下的使用者付费仍应遵循“实质重于形式”原则，包括污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目。同时，《意见》明确指出，PPP项目应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。PPP项目应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。这意味着未来的适用PPP项目将大幅减少。 回归PPP模式本源，重回吸引民企参与初心 在PPP项目中的社会资本，尤其是央国企工程公司在参与PPP项目时，确实存在一些“投资是假，承包是真”问题和倾向，部分企业更倾向于获得项目，而不太关心地方政府财力和可持续性等问题。本次《意见》强调回归PPP（Public-Private Partnership）模式的初衷和本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP项目合作建设。《意见》以动态项目清单的模式，调整了“应由民营企业独资或控股”（如垃圾发电项目、公共停车场项目等）、“民营企业股权占比原则上不低于35%”（如污水处理项目、城镇供水供气供热项目、收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）等）以及“积极创造条件、支持民营企业参与”的项目领域。同时，“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。” PPP新机制对项目可研及审批流程做了调整，将可研批复的时间节点调整到“采购社会资本后”，更有利于落实企业投资自主权，引导激发PPP模式活力 在原有政策要求下，地方政府在选择社会资本方之前，应先行组织开展可行性研究论证工作，并将可行性研究报告的审批通过作为编制和审核项目实施方案的必备前置条件，实施方案、招投标文件和合同的主要内容应与已批准的可研报告保持一致。否则一旦项目总投资超出10%则需报告审批机关并重新履行项目审批程序，导致大量PPP项目久拖不决，引发各方矛盾。实践中，这种安排导致项目执行面临一系列问题，简单总结如下：1. 在社会资本选定之前，可研可能尚未具备全面完整的论证条件，导致可研论证审批的形式化，超总投为普遍现象。可研制度的本意是由投资主体对项目的建设必要性、方案可行性及风险可控性等进行全面风险评估，但在过去大量PPP项目中，可研阶段的论证深度和方案深度往往较为粗糙，由此引发履约过程中风险分担机制不匹配或者不平衡，进而产生一系列矛盾。2. 确定社会资本方前的可研批复，限制了社会资本的投资自主权和创新性。PPP模式的魅力在于社会资本和政府在合作中的创新机制，相互博弈、实现采购项目的最终目的。然而，在长达数十年的PPP履约过程中，项目方案、各类客观条件、市场政策环境等必然发生变化，而按照原有政策，这些变化不能在项目最终成果中体现，这打击了社会资本方的投资信心，增加了合作各方的矛盾。3. 社会资本未能参与可研方案的论证过程，作为投资主体的决策自主权实际上无法落实，直接影响PPP合同履约信心。PPP模式的核心在于运营，各方基于合作应践行“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。然而，由于前期可研深度不够，实践中大量PPP项目存在政府和社会资本权责不清的问题，最终导致投资虚高及投资失控等问题，引发一系列矛盾。为解决上述问题，实现投资项目管理体制与政府和社会资本合作项目运作的有机结合，政府和社会资本合作新机制做出了如下调整：项目实施机构应参照可行性研究报告的编写规范，牵头编制特许经营方案，不再将可研作为前置条件，由有关方面履行审核手续；项目进入采购程序后，政府方向社会资本方提供采购文件，包括项目相关的必要技术资料。社会资本则根据采购文件提交投标文件，其中包括技术方案、财务方案和运营方案等内容。中标的社会资本方根据特许经营方案、采购文件、投标文件以及草签协议的核心内容，编制可行性研究报告，并提请发改部门进行审批、核准或备案。此种调整可以提高政府审批部门对PPP项目决策的科学性，有助于理顺政府和社会资本的责任边界。然而，这也对特许经营方案的编制工作提出了更高的要求，在新机制下，政府方更应高度重视特许经营方案的编制。 规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作，妥善处理PPP合同履约争议 《意见》明确，在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。 支持创新PPP项目运营方式，盘活资产，形成投资良性循环 《意见》明确，支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。为实践中用地交叉、用地重叠的PPP项目提供了解决路径。实践中，大量PPP项目的社会资本方，尤其是施工企业，自身并不具备运营项目的能力，资产利用率低，《意见》明确，鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。 明确政府部门职责分工，完善PPP项目监督管理责任 国办发〔2015〕42号文对于PPP模式的推动和管理进行了重要的规定，其中主要强调了财政部会同有关部门推动PPP项目实施，但对于国家发改委及地方发改部门在PPP模式中的职责作用，文件并未做出明确规定。本次《意见》的发布，进一步明确了各方在PPP项目实施中的角色和职责，国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。《意见》的实施使得政府管理部门各归其位、各司其职、各尽其责，为PPP项目在既定法律框架和管理体制下正常运行提供了保障。 本次新机制《意见》将PPP项目限缩在有经营性收益、采用特许经营模式、设置相应民营参股要求等的范围之内。其中，部分要求如“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求特许经营期限“最长不超过30年”等现行行政法规仍存在一定的调整与适用问题。本次《意见》提出国家发展改革委要进一步制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则。围绕“政府和社会资本合作项目”“特许经营项目”相关规定梳理和修订仍将是一个巨大的工程。此外，本次新机制《意见》明确，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），对于已经实施的PPP项目如何分类处理，《意见》并未给出具体的处理路径。根据官方数据，目前累计开工建设PPP项目超过5000个，投资额超过8万亿元。本次《意见》指出，PPP项目非涉密信息将在全国投资项目在线审批监管平台上公开。对于此前已经实施的、仍适用国办发〔2015〕42号文指导意见的、现存财政部“政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库”在库项目将何去何从，以及由此引发的一系列问题，诸如PPP退库、PPP合同解除、PPP合同转为工程总承包、启动再谈判机制、签署补充协议等等，我们也将持续关注与研究。
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