城投“退出融资平台”与化债思考

自2024年以来，多个省市国资部门相继发布声明，下属城投平台公司不再承担政府融资职能。退出政府融资平台的城投公司，是否完全化解了政府隐性债务；是否能够新增银行贷款，以及在现有存量债券基础上再新增债券；会否使得城投公司所在地级市能够新增基建项目与相应融资，这些需要高度关注。

2024年5月23日，重庆市江北区国资委发布声明，为了加强地方债务风险防范化解和加快推动融资平台公司退出平台名单及市场化转型，切实厘清政府与企业的权责边界，持续巩固发展政资分开、政企分开改革成果，进一步推进国有企业参与市场竞争，经江北区人民政府研究决定，重庆市江北区国有资本投资运营管理集团有限公司、重庆市江北区城市建设发展集团有限公司、重庆洋河房地产开发有限责任公司等3户企业，自本声明公告之日起，不再承担政府融资职能；企业依照市场法则自主经营，自负盈亏，政府在出资范围内承担有限责任。

2024年5月30日，重庆市渝中区国资委也发布了类似声明，宣布重庆渝中城市更新建设有限公司，自本声明公告之日起，不再承担政府融资职能。

而自2024年以来，新疆阿克苏市新和县、广西桂林全州县、云南玉溪市通海县的相关国有企业，也发布了类似声明，相继退出“政府融资平台”。

退出政府融资平台并非难事，2023年不少省市及区县都发布了类似公告与声明，都寻求将城投平台尽快转型为具备市场化经营能力的地方国有企业。在城投平台积极转型为产投平台的当下，类似“退出政府融资平台”声明或会持续出现，而能否实质退出而转型成功，才是关键。鉴于此，须依次观察以下五大趋势：

第一，退出政府融资平台的城投公司，是否完全化解了政府隐性债务，也即所谓的“隐债清零”。目前，全国各省市地方政府化解隐性债务工作仍在积极进行，但要完成全域、全省、全国的“隐债清零”任务，尚需时日，各地进度也有所分化，差异化较大。

第二，退出政府融资平台的城投公司，是否能够新增银行贷款，以及在现有存量债券基础上再新增债券。目前，证监会负责监督管理的企业债品种，能否在各个地级市城投平台进行再次发行或首次发行，会是一个较好的观察指标；其次，区县级城投平台“首发”公司债及其他债券品种，也是另一个重要的观察指标。

第三，退出政府融资平台的城投公司，会否使得城投公司所在地级市能够新增基建项目与相应融资。

第四，当地区域的城投公司完全“退出政府融资平台”之后，会否使得所在区县、地级市及全省亦能新增融资，而不再受制于“重点省市”的债务规模及增速限制，以及相应新增基建项目的限制。

第五，退出政府融资平台的城投公司，未来如果能够转型为产业类国企而发行产业债，则是否允许特殊情况下的债务逾期、违约及破产清算等现象发生，从而建立健全及完善市场化法治化多元化的债券违约风险处置机制。

上述五类趋势，在一定程度上能够试炼出城投公司“退出政府融资平台”的含金量与真实度。每一个趋势如有进展，都将是重大突破，并使得城投平台朝着市场化与法治化的轨道前行，不断成熟与完善。

近期，超长期特别国债、专项债、中央预算内资金正在逐步落实，房地产融资协调机制“白名单”也在加快审核节奏与落地资金，地方政府对存量二手房的“收储”措施也在陆续展开；与此同时，5月份的宏观经济指标正在陆续发布，叠加2024年5月31日中国人民银行主管的《金融时报》在《长期国债收益率应符合客观规律 投资者当理性购入各类资产》文章中提到关于“国债收益率合理区间”的表述，各类政策措施与经济实际情况相互交织与影响。鉴于此，建议城投平台债券投资策略可以考虑如下三类：

第一，可重点关注目前各个省市拥有一定政策资源与产业基础的地级市，尤其是在省内具有重要产业链地位的地级市及区县，或能够获得国开行、农开行以及国有大型商业银行“银团贷款”进行项目贷款支持及债务化解支持。

例如，河南“郑州都市圈产业链”相关城市，即以郑州为中心而遍布于四周的核心城市，城市之间有城乡融合现象及产业集群趋势，并以南北中轴线为核心而形成了产业链分布集群，包括了北部的新乡、焦作，西部的巩义、荥阳、孟津、新安及三门峡，东部的开封、兰考、商丘，南部的航空港、许昌、漯河及南阳。

又如，广西的“平陆运河物流枢纽及产业链城市”，即“省会都市圈”三市的南宁、百色、贵港与北部湾三市的“钦州、防城港、北海”等6个南部轴心城市，以及崇左与玉林等2个东西轴心城市，形成了“6+2”的“大北部湾”区域城市协同产业集群。

再如江西的“赣江区域产业集群”及正在兴建的“浙赣粤大运河”，将会对沿线城市有所裨益，自北至南包括了九江、景德镇、南昌、宜春、丰城、樟树、吉安及赣州等城市。

类似的还包括了内蒙古的乌海、包头与鄂尔多斯等资源型城市；新疆的乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯、伊宁、石河子等自贸区产业集群相关的城市；与重庆未来发展战略关系密切的九龙坡区、沙坪坝区、万州区、长寿区、璧山区、江津区、铜梁区与永川区等区县；以及湖南的株洲、常德、岳阳与郴州，山东的潍坊、济南、青岛、日照、滨州、菏泽与临沂等。

上述城市，或承担国家级重大战略项目，或成为省级的物流枢纽与产业集群城市，或能够将自然资源进行产业化整合及形成产业集群，或以较多产业基金来培育新兴产业与孵化未来产业，或能够获得国开行、农开行以及国有大型商业银行“银团贷款”进行项目贷款支持及化解债务支持。

由于上述城市的经济发展规划与债务管控机制，仍与省级政府密切相关，因此也会在一定程度上受到省级层面债务因素及化债进展的影响。

鉴于此，上述城市的城投平台债券期限，可以选择在2年以内，不宜久期过长，以防范利率债大幅波动对估值的冲击。

第二，可重点关注当前化解债务出现重大利好政策或资金实质落地的区域，以化债政策作为短久期的核心权重，可以考虑久期在2-3年，以期限2年为久期中枢，如重庆、天津、广西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、贵州及云南等省市，其省本级平台、省会级平台、省域副中心的城投平台可适当考虑，也可以考虑这些省市中有较强经济基本面、产业实力及人口净流入的地级市城投平台。

近期，国家对上述省份出台的相关政策支持及重大战略项目，或有利于它们争取更多专项债、中央预算内资金、转移支付，缓解本省的资金支出压力。

下一阶段，在化解债务出现重大进展、有效降低全省债务率及调整至合理的债务结构之后，上述省份或将重新提升项目基建规模及新增融资规模，后续须密切关注。

第三，可重点关注经济基本面与债务管控力皆相对较好的省级、地级市与区县级平台，以经济基本面作为拉长久期的核心权重，可适当拉长久期至3年，部分区域可以考虑期限5年，例如广东、江苏、浙江、湖北、福建、安徽、江西、上海与北京。基于“省负总责、分级负责”的基本原则，省级对地市区县的债务管控。